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津政发〔2017〕34号

天津市人民政府印发关于推进

财政事权与支出责任划分改革方案的通知

各区人民政府,各委、局,各直属单位:

  现将《关于推进财政事权与支出责任划分的改革方案》印发给你们,望遵照执行。

  天津市人民政府

  2017年11月14日

  关于推进财政事权与支出责任划分的改革方案

  为贯彻落实党的十九大提出的“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的要求,根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号),结合我市实际,现就推进市区两级财政事权和支出责任划分改革制定如下方案。

  一、指导思想、总体要求和划分原则

  (一)指导思想。

  高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻党的十九大精神,深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,以习近平总书记对天津工作提出的“三个着力”重要要求为元为纲,围绕扎实推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局在天津的实施,主动适应经济发展新常态,以新发展理念为引领,遵循宪法和政府组织法的相关规定,按照完善社会主义市场经济体制总体要求和深化财税体制改革总体方案,科学界定、合理划分市区两级财政事权和支出责任,逐步形成依法规范、职责明确、有序衔接、运转高效的市区两级财政事权和支出责任划分模式,落实基本公共服务保障责任,提高基本公共服务供给效率,促进市区两级政府更好履职尽责,为天津加快发展提供有力支撑。

  (二)总体要求。

  1.坚持中国特色社会主义道路和党的领导。通过合理划分市区两级财政在基本公共服务提供方面的任务和职责,形成科学合理、职责明确的财政事权和支出责任划分体系,充分发挥中国特色社会主义制度在维护社会公平正义和促进共同富裕方面的优势,确保党的路线、方针、政策得到贯彻落实,为加强和改善党的领导提供更好保障。

  2.界定政府和市场边界。坚持有利于健全社会主义市场经济体制,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,妥善处理好政府与市场、政府与社会的关系,合理确定政府部门提供基本公共服务的范围和方式。应由市场或社会承担的事务,交由市场主体或社会力量承担;应由政府提供的基本公共服务,明确承担财政事权和支出责任的政府层级。

  3.完善政府间事权关系。各级政府要在事权框架下履行支出责任,最大限度减少上级部门对微观事务的直接管理,发挥属地政府因地制宜加强区域内事务管理的优势。适时调整市对区分税制财政体制,完善转移支付制度,增强各级政府基本公共服务保障能力。

  4.推行法治化规范化管理。按照依法行政的要求,将市区两级政府间财政事权和支出责任划分的基本制度以地方性法规或政府规章的形式作出规定,逐步实现市区两级政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化,让行政权力在法律和制度的框架内运行。

  5.坚持积极稳妥统筹推进。切实处理好改革与稳定发展、总体设计与分步实施、当前与长远的关系,准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏,加强市区两级政府之间以及各部门之间的协同合作,形成合力,确保改革扎实推进,务求实效。

  (三)划分原则。

  1.体现基本公共服务受益范围。将直接关系到社会公平正义、全市统一市场建设、促进区域协调发展和全市重大战略实施的基本公共服务由市级负责,地区性基本公共服务由区级负责,跨区基本公共服务由市与区共同负责。

  2.兼顾政府职能和行政效率。结合市区两级政府职能配置和机构设置,更好发挥区人民政府贴近基层、获取信息便利的优势,将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为区级财政事权,提高行政效率,降低运行成本。信息比较容易获取和甄别的全市性基本公共服务作为市级财政事权。

  3.实现权、责、利相统一。将适宜由市人民政府承担的财政事权上划,加强市人民政府财政事权执行能力;将适宜由区人民政府承担的财政事权下放,减少市级部门代各区决策事项,强化基层政府贯彻执行国家和市人民政府政策的责任。明确共同财政事权中市区两级政府各自承担的职责,将财政事权履行涉及的发展规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在市区两级政府间作出合理安排,做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。

  4.支出责任与财政事权相适应。按照"谁的财政事权谁承担支出责任"的原则,确定市区两级政府支出责任。对属于市级并由市人民政府组织实施的财政事权,原则上由市级承担支出责任;对属于区级并由区人民政府组织实施的财政事权,原则上由区级承担支出责任;对属于市与区共同财政事权,根据基本公共服务的受益范围、影响程度,区分情况确定市区两级支出责任以及承担方式。

  5.调动地方政府积极性。通过合理授权,明确区人民政府财政事权,使基本公共服务受益范围与管辖区域保持一致,激励各区尽力做好本区基本公共服务保障,避免出现不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。

  二、改革的主要内容

  (一)科学界定地方政府财政事权。

  1.法律明确的地方政府财政事权。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律、法规和规定,将市以下各级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,确定为地方政府财政事权。

  2.中央委托地方政府行使的财政事权。经党中央、国务院批准,由中央有关职能部门委托地方行使的中央财政事权,在委托范围内,地方政府以委托单位的名义行使职权,承担相应的法律责任,并接受委托单位的监督。

  3.中央与地方政府共同的财政事权。中央明确与地方共同承担的义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等事项,地方政府应根据中央改革要求以及明确的职责,承担相应财政事权。

  4.按照市场经济体制要求调整的财政事权。围绕市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥地方政府作用的要求,取消市场机制能自行调节的事项;把社会能够自主解决、行业组织能够自律解决的事项,逐步移交给符合条件的社会组织和机构来承担;强化政府在公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的职责。

  (二)合理划分市区两级财政事权。

  1.明确市级财政事权。适度强化市级财政事权,将法院检察院、跨区域重大疾病防治、高等教育、基础科学研究、环保监察等基本公共服务列入或集中到市级。强化市级财政事权履行责任,市级财政事权原则上由市级直接行使,减少对区级的委托,加强全市的统一管理,提高全市公共服务能力和水平。市级财政事权确需委托区级行使的,报经市人民政府批准后,由区级有关职能部门行使。对市级委托区级行使的财政事权,受委托方在委托范围内,以委托单位名义行使职权,承担相应法律责任,并接受委托单位监督。

  2.明确区级财政事权。将基本医疗服务、社会救助、农村道路建设等地域信息性强、外部性较弱、直接面向基层、与当地居民密切相关、由区人民政府提供更方便有效的基本公共服务确定为区级财政事权,赋予区人民政府充分自主权,依法保障其财政事权履行,调动和发挥区人民政府的积极性,更好地满足当地居民基本公共服务需求。区级财政事权由区级行使,市级对区级的财政事权履行提出规范性要求。

  3.合理确定市与区共同财政事权。将社会治安、义务教育、高中教育、职业教育、公立医院、重大公共卫生专项、公共文化、就业、优抚安置、水利工程、粮食安全、市政基础设施和公用事业等具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务确定为市与区共同财政事权,根据共同基本公共服务的受益范围、影响程度,按事权构成要素、实施环节,分解细化市级与区级承担的职责,原则上在区级管辖范围之内的事务或区级可承担的事务由区级承担,超出区级管辖范围或超越区级管理能力的跨区域事务由市级承担,与中央共同的事务由市级承担或由市区两级共同承担,一般不由区级独自承担。

  4.动态调整市区两级财政事权划分。根据中央各领域改革进程及财政事权划分结果,结合我市实际情况,动态调整市区两级财政事权。对新增及尚未明确划分的基本公共服务,综合考虑国家改革部署和政府财力状况,根据事权划分原则,统筹研究划分为市级财政事权、区级财政事权或市与区共同财政事权。

  (三)合理划分市区两级支出责任。

  1.明确市级支出责任。属于市级的财政事权,由市财政安排经费,市级各职能部门和直属机构不得要求各区安排配套资金。市级的财政事权委托区级行使的,通过市级专项转移支付安排相应经费。

  2.明确区级支出责任。属于区级的财政事权,原则上由区级通过自有财力安排。对区人民政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口,主要由区人民政府通过压减一般性支出解决,市级一般不安排补助,部分建设类支出可通过依法发行政府债券等方式安排。区级财政事权如委托市级机构行使,区人民政府应负担相应经费。

  3.合理划分市与区共同支出责任。根据基本公共服务的属性,对体现国民待遇和公民权利、涉及全市统一市场和要素自由流动的财政事权,如就业、粮食安全等,可以研究制定全市统一标准,并由市区两级按比例承担支出责任;对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权,如市政基础设施等,根据财政事权外溢程度,由市区两级按比例或市级给予适当补助方式承担支出责任;对市级和各区有各自机构承担相应职责的财政事权,如义务教育、公立医院等,由市区两级各自承担相应支出责任。

  4.动态调整市区两级支出责任。根据市区两级财政事权动态调整结果,在保持现有市区两级财力格局总体稳定的基础上,以事权动态调整带动财力重新配置,及时调整市区两级支出责任,真正实现一级政府、一级事权、一级财权,权责利统一、人财物相随。下放区级事权原则上由市级通过一般性转移支付给予相应补助,上收市级事权由区级通过市区两级结算上解市级相应经费。

  三、配套改革措施

  (一)推进政府部门职责调整。按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则,合理划分部门职责,理顺部门分工,妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题,按中央调整后的财政事权与支出责任划分方案要求,处理好中央垂直管理机构与市人民政府的职责关系以及市级垂直管理机构与区人民政府的职责关系,为更好履行政府公共服务职能提供保障。

  (二)推进财政体制改革。根据中央与地方收入划分改革总体进程,适时调整市对区财政收入划分,进一步理顺市区两级财政分配关系。进一步完善转移支付制度,对市级事权和支出责任范围内的事项,原则上由市级直接安排支出,相应取消有关领域的市对区专项转移支付;专项转移支付主要用于解决实现市级特定政策目标、市区两级共同承担支出责任,以及为履行市级事权对区级产生影响而对区级进行补偿的事项;压缩专项转移支付规模,加大清理整合力度,取消现有区级事权范围内的专项转移支付,由此形成的财力缺口通过市对区一般性转移支付给予一定补助。

  (三)推进财政投入方式改革。树立经营城市理念,通过引导基金注资和市场化募集,吸引社会资本进入,发挥财政资金撬动作用。推行政府购买服务、公共产品融资租赁,对于适合以市场化方式提供的公共服务事项,通过购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式,由社会组织和企业等社会力量承担。加强政府和社会资本合作(PPP),通过特许经营等方式鼓励和引导社会投资,推动基础设施建设、生态环境保护等方面项目落地,有效发挥财政资金撬动作用。实施更加严格的结余结转资金清收规定,基本支出结转的50%部分,项目支出结转超过两年及超过1年且执行率不足30%的资金全部收回,统筹用于重点民生项目支出。

  (四)推进相关领域改革。财政事权和支出责任划分与教育、社会保障、医疗卫生等各项改革紧密连接。要将财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合,既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件,又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中,形成良性互动、协同推进的局面。

  四、工作流程和时间安排

  (一)职责分工。

  市财政局、市编办负责组织、协调、指导、督促推进市区两级财政事权和支出责任划分改革工作。各职能部门要落实部门主体责任,按照中央改革进程,根据本方案,在广泛征求有关部门和各区人民政府意见的基础上,研究提出本部门所涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案,提交市财政局、市编办审核。市财政局、市编办按照我市财政事权与支出责任划分改革的指导思想、总体要求和划分原则,对实施方案进行合规性审查,审议通过后由各部门按程序报市政府批准实施。对于中央新划分到地方的财政事权,相关部门要在中央公布1个月内提出市区两级划分意见;对于地方新增且尚未明确划分、以及过程中事权划分出现调整变更的基本公共服务,相关部门要结合我市实际情况,综合考虑国家改革部署和我市各级政府财力状况,对本部门改革实施方案进行动态更新,并按上述程序报批实施。各区、各部门要妥善处理财政事权和支出责任划分带来的职能调整以及人员、资产划转等事项,积极推动制订或修改相关规章制度中关于财政事权和支出责任划分的规定。

  (二)时间安排。

  1.2017年,印发市区两级财政事权和支出责任划分的改革方案,明确改革主体内容和各部门职责分工,推动完成司法领域事权划分改革工作,实现全市法院、检察院经费和资产由市财政统一管理。

  2.2018年,市级各职能部门根据中央部委和我市工作部署,承接完成国防、国家安全、外交、公共安全等领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革任务,出台本部门改革具体实施方案;进一步扩大改革试点范围,争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等领域取得进展。

  3.2019年至2020年,市级各职能部门出台各自领域的财政事权和支出责任划分改革方案,基本完成主要领域改革;及时总结改革成果,适时修订相关法规规章,形成市区两级财政事权与支出责任划分的清晰框架。

  五、保障措施

  (一)加强组织领导。各区人民政府和市级各部门要充分认识推进市区两级财政事权和支出责任划分改革工作的重要性、紧迫性和艰巨性,以高度的责任感、使命感和改革创新精神全力做好各项工作。要将这项改革列为本地区、本部门重点任务,主要负责同志亲自抓,明确机构和专职人员,周密安排部署,精心组织实施,确保改革顺利推进。

  (二)强化统筹协调。市级各部门要积极为区人民政府改革创新创造条件,激发区人民政府的积极性、主动性。各区人民政府要参照本方案,根据工作实际,制定本地区改革方案,抓好整体设计、任务分解、责任落实和督促推进,切实提高基本公共服务保障水平。

  (三)明确争议处理。市区两级财政事权与支出责任划分争议由市人民政府裁定,已明确属于区级以下的财政事权划分争议由区人民政府裁定。新增市与区共同财政事权和市级委托区级行使的财政事权,要加强沟通协调,明确各级政府支出范围和责任,减少划分中的争议。

  

 
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