天津市人民政府公报
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天津市人民政府关于加快推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革工作的实施意见

  津政发〔2017〕33号

各区人民政府,各委、局,各直属单位:

  全民所有自然资源是宪法和法律规定属于国家所有的各类自然资源。自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度。为健全完善我市全民所有自然资源资产有偿使用制度,按照《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(国发〔2016〕82号)要求,结合我市实际,现提出如下实施意见:

  一、总体要求

  (一)指导思想。全面贯彻党的十九大精神,深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,以习近平总书记对天津工作提出的“三个着力”重要要求为元为纲,围绕扎实推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局在天津的实施,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持以保护优先、合理利用、维护权益和解决问题为导向,以依法管理、用途管制为前提,以明晰产权、丰富权能为基础,以市场配置、完善规则为重点,以创新方式、加强监管为保障,加快建立健全我市全民所有自然资源资产有偿使用制度,使市场在自然资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,提高政府治理能力和水平,努力提升自然资源保护和合理利用水平,切实维护国家所有者权益,为建设美丽天津提供重要制度保障。

  (二)基本原则。

  1.保护优先、合理利用。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,坚持保护和发展相统一,在发展中保护、在保护中发展。正确处理资源保护与开发利用的关系,对需要严格保护的自然资源,严禁开发利用;对可开发利用的全民所有自然资源,使用者要遵守用途管制,履行保护和合理利用自然资源的法定义务。除国家法律和政策规定可划拨或无偿使用的情形外,全面实行有偿使用,确保有效保护和合理利用资源。

  2.两权分离、扩权赋能。适应经济社会发展多元化需求和自然资源资产多用途属性,在坚持全民所有制的前提下,创新全民所有自然资源资产所有权实现形式,探索实施所有权和使用权分离,逐步完善全民所有自然资源资产使用权体系,丰富自然资源资产使用权权利类型,落实使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能,夯实全民所有自然资源资产有偿使用的权利基础。

  3.市场配置、完善规则。充分发挥市场配置资源的决定性作用,按照公开、公平、公正和竞争择优的要求,明确全民所有自然资源资产有偿使用准入条件、方式和程序,鼓励竞争性出让,规范协议出让,将全民所有自然资源资产有偿使用逐步纳入统一的公共资源交易平台,完善全民所有自然资源资产价格评估方法和管理制度,构建完善价格形成机制,建立健全有偿使用信息公开和服务制度,有效维护所有者权益。

  4.创新方式、强化监管。建立健全市场主体信用评价制度,强化自然资源主管部门和财政等部门协同,发挥纪检监察、司法、审计等机构作用,完善自然资源资产管理体制和自然资源监管体制,创新管理方式方法,健全完善责任追究机制,实现对全民所有自然资源资产有偿使用全程动态有效监管。

  (三)主要目标。到2020年,基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度,使全民所有自然资源资产使用权体系更加完善,市场配置资源的决定性作用和政府的服务监管作用充分发挥,所有者和使用者权益得到切实维护,自然资源保护和合理利用水平显著提升,实现自然资源开发利用和保护的生态、经济、社会效益相统一。

  二、各领域重点任务

  (一)完善国有土地资源有偿使用制度。全面落实规划土地功能分区和保护利用的要求,优化土地利用布局,规范经营性土地有偿使用。对生态功能重要的国有土地,要坚持保护优先,其中依照法律规定和规划允许进行经营性开发利用的,应设立更加严格的审批条件和程序,并全面实行有偿使用,切实防止无偿或过度占用。

  1.扩大国有建设用地有偿使用范围。完善公共服务项目用地政策,依据土地取得成本、市场供需、产业政策和其他用途基准地价,制定公共服务项目基准地价,依法评估并合理确定出让底价。遵循公平合理原则,公共服务项目用地出让、租赁只有一个用地意向者的,可以协议方式供应。根据投融资体制改革要求,对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目,除可按划拨方式供应土地外,鼓励以出让、租赁方式供应土地,支持以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地,与社会资本共同投资建设。国有建设用地使用权作价出资或者入股的使用年限,应与政府和社会资本合作期限相一致,但不得超过对应用途土地使用权出让法定最高年限。事业单位等改制为企业,符合划拨用地法定范围的,可继续以划拨方式使用,也可依申请按有偿使用方式进行土地资产处置。(市国土房管局牵头,市发展改革委、市建委、市规划局、市环保局、市民政局、市教委、市体育局、市文化广播影视局和各区政府配合,2017年起持续推进,随国家改革进度落实)

  2.探索建立国有农用地有偿使用制度。国有农用地的有偿使用,严格限定在农垦改革的范围内。农垦改革改制中涉及的国有农用地,以划拨方式处置的,使用权人可以承包租赁;以出让、作价出资或者入股、授权经营方式处置的,合理确定使用年限,最高使用年限不得超过50年,在使用期限内,使用权人可以承包租赁、转让、出租、抵押;以租赁方式处置的,使用权人可以再出租。(市国土房管局、市农委牵头,市规划局、市国资委、食品集团和有关区政府配合,2017年起持续推进,随国家改革进度落实)

  3.严格国有土地开发利用和供应管理。规范国有土地使用权作价出资或者入股、授权经营管理。作价出资或者入股土地使用权实行与出让土地使用权同权同价管理制度,依据不动产登记确认权属,可以转让、出租、抵押。改革完善国有建设用地供应方式。依据国家产业政策,工业用地可采取先行以租赁方式提供用地,承租方投资工业项目达到约定条件后再转为出让的先租后让供应方式,或部分用地保持租赁、部分用地转为出让的租让结合供应方式。实行工业用地弹性年期出让政策。支持以国有建设用地使用权作价出资或者入股方式供应标准厂房、科技孵化器用地,为小型微型企业提供经营场所,促进大众创业、万众创新。规范国有土地使用权抵押管理。国有建设用地使用权抵押按照物权法、担保法等相关法律法规的规定执行。(市国土房管局牵头,市规划局、市中小企业局和各区政府配合,2017年起持续推进,随国家改革进度落实)

  (二)完善水资源有偿使用制度。

  1.严格落实《天津市实行最严格水资源管理制度考核办法》和《天津市实行最严格水资源管理制度考核办法实施细则》,进一步加强全市水资源管理,强化水资源环境承载能力刚性约束,促进经济发展方式和用水方式转变。按照确定的全市各区2020年用水总量、万元国内生产总值取水量、万元工业增加值取水量、节水灌溉工程面积率、重要江河水功能区水质达标率等控制指标进行考核,实行水资源消耗总量和强度双控。(市水务局牵头,市发展改革委、市工业和信息化委、市环保局、市统计局和各区政府配合,2017年起持续推进,2020年底前落实)

  2.严格落实《天津市地下水压采方案》,全力推动地下水压采。加强地下水管理,重点突出控制地面沉降在地下水管理中的作用,实行地面沉降速率、地下水位、地下水开采量“三元”控制,严格控制和合理利用地下水。有序推进河流水量分配,在国家批复蓟运河、潮白河、北运河等跨省河流水量分配方案的基础上,启动相应河流的跨区水量分配工作,合理确定河流水资源的开发利用,确保河流生态水量,维护水体生态功能。(市水务局牵头,市发展改革委、市农委、市工业和信息化委、市财政局和各区政府配合,2017年起持续推进,随国家改革进度落实)

  3.积极争取开展水资源税改革试点工作,推行水资源费改税,合理设置水资源税税目税率,支持低消耗用水、鼓励水回收利用、限制超量用水。研究探索水权制度,充分结合全国水权试点工作经验,按照国家相关要求开展水权确权工作。在水权确权的基础上,积极探索区域间、用水户间等多种形式水权交易,研究搭建水权交易平台,有效发挥市场在水资源配置中的作用。(市财政局、市水务局牵头,市发展改革委、市农委配合,2017年起持续推进,随国家改革进度落实)

  (三)完善矿产资源有偿使用制度。强化矿产资源保护,按照《天津市矿产资源总体规划(2016-2020年)》要求,限制设立地热、矿泉水矿业权,禁止设立砖瓦用粘土等其他矿业权。改革完善矿产资源有偿使用制度,建立矿产资源国家权益金制度。完善矿业权有偿出让制度,取消探矿权价款、采矿权价款,所有新设矿业权一律以招标、拍卖、挂牌方式出让,并征收矿业权出让收益。完善矿业权分级分类出让制度,合理划分市、区两级国土资源部门的矿业权出让审批权限。完善矿业权有偿占用制度,将探矿权、采矿权使用费调整为矿业权占用费,结合我市流体矿产的特点,合理确定矿业权占用费收取标准,并建立累进动态调整机制,提高矿产资源综合利用效率,促进资源合理开发利用和有效保护。(市国土房管局牵头,市财政局和有关区政府配合,2017年起持续推进,随国家改革进度落实)

  (四)建立国有森林资源有偿使用制度。

  1.严格国有森林资源保护管理。落实国有森林资源保护政策,充分发挥国有森林资源在生态建设中的主体作用。落实国家公益林管护和生态补偿机制。严格林地和林木资源管理,禁止国有天然林商业性采伐。国有天然林和公益林、林业类型自然保护区、国家森林公园、国家湿地公园的国有林地和林木资源资产不得出让。对国有森林经营单位的国有林地使用权,原则上按照划拨用地方式管理。本着尊重历史、照顾现实的原则,全面清理规范国有森林资源经营行为。对确需经营利用的国有森林资源资产,管理部门和经营单位要编制经营方案,确定有偿使用的范围、期限、方式,明确森林防火、林业有害生物防治等管护职责,经主管部门审核后,按审批权限报有关部门批准。林业类型自然保护区的经营活动,必须符合自然保护区管理的相关规定。(市农委、市林业局牵头,有关区政府配合,2017年起持续推进,2020年底前落实)

  2.推进国有森林资源确权登记。按照《天津市不动产登记条例》的规定,积极推进国有林地使用权确权登记工作,进一步明确国有林地的使用权,切实维护国有林地确权登记颁证成果的权威性和合法性。(市农委、市林业局牵头,市国土房管局、有关区政府配合,2017年起持续推进,2020年底前落实)

  (五)完善海域有偿使用制度。

  1.加强海域生态保护。开展海域资源现状调查与评价,科学评估海域生态价值、资源价值和开发潜力。坚持生态优先,严格落实海洋国土空间的生态保护红线。修订《天津市建设项目用海规模控制指导标准》,进一步加强集约节约用海,提高用海生态门槛。落实《国家发展改革委国家海洋局关于加强围填海规划计划管理的通知》(发改地区〔2009〕2976号)、《国土资源部国家海洋局关于加强围填海造地管理有关问题的通知》(国土资发〔2010〕219号)要求,严格执行海洋功能区划,强化围填海管理,控制围填海总量,到2020年,天津市海域自然岸线保有率不低于5%。(市海洋局牵头,市国土房管局和滨海新区政府配合,2017年起持续推进,2020年底前落实)

  2.完善海域有偿使用分级、分类管理制度。积极配合国家海洋局完善海域使用权出让、转让、抵押、出租、作价出资(入股)等权能,根据国家海洋局市场化配置海域资源工作进展以及我市实际情况明确市场化出让范围、方式和程序,完善海域使用权出让价格评估制度和技术标准,将生态损害成本纳入价格形成机制。配合财政部、国家海洋局适时调整海域使用金征收标准,完善海域等级、海域使用金征收范围和方式。积极配合国家海洋局建立海域使用金征收标准动态调整机制。(市海洋局牵头,市国土房管局、市财政局和滨海新区政府配合,2017年底前落实)

  三、保障措施

  (一)协同推进相关改革措施。按照中央生态文明体制改革要求和部署,深化不动产统一登记制度和农村宅基地制度、征地制度、集体经营性建设用地入市三项改革试点,积极推进自然资源产权制度、自然资源统一确权登记制度、国土空间用途管制制度、空间规划体系、自然资源管理体制、资源税费制度、生态保护补偿制度、创新政府配置资源方式、统一的公共资源交易平台建设、政府资产报告制度等相关改革,增强改革的系统性、整体性和协同性,形成改革合力。自然资源资产有偿使用收入,纳入财政预算管理。立足生态文明体制改革全局,以完善全民所有自然资源资产使用权体系和有偿使用制度为重点,推进完善土地、水、矿产、森林、海域等全民所有自然资源资产有偿使用的法律法规体系。适时开展对全民所有自然资源资产有偿使用不规范行为的清理排查。(市国土房管局、市发展改革委、市审批办、市规划局、市财政局、市环保局按照职责分工分别负责,各区政府配合,2017年底前完成农村宅基地制度等三项改革试点,其他随国家改革进度落实)

  (二)开展资产清查核算。以各类自然资源调查评价和统计监测为基础,推进全民所有自然资源资产清查核算,研究完善相关指标体系、价值量核算、标准规范和技术规程,做好与自然资源资产负债表编制工作的衔接,建立全民所有自然资源资产目录清单、台账和动态更新机制,全面、准确、及时掌握我市全民所有自然资源资产“家底”,为全面推进有偿使用和监管提供依据。(市统计局、市农委、市水务局、市林业局、市国土房管局、市海洋局、市环保局按照职责分工分别负责,各区政府配合。2017年起持续推进,随国家改革进度落实)

  (三)强化组织实施。各区、各部门要高度重视,充分认识全民所有自然资源资产有偿使用制度改革对于生态文明建设的重要意义,切实加强组织领导和细化落实。各区政府要结合实际,加强研究和探索,为深化全民所有自然资源资产有偿使用制度改革提供实践支撑。各有关部门要按照职责分工,各司其职,密切配合,明确责任主体和时间进度,加强协调指导,确保各具体领域改革任务落到实处,及时研究改革中出现的新情况、新问题,重大问题和工作进展情况及时向市人民政府报告。(市国土房管局、市发展改革委、市农委、市林业局、市水务局、市海洋局和各区政府按照职责分工分别负责,2017年起持续推进,2020年底前落实)

  天津市人民政府

  2017年11月14日

 
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